Legislacion a la medida. Asambleístas ecuatorianos votan, pese a sus conflictos de interés

Ecuador no tiene una normativa clara que evite que los asambleístas voten en beneficio propio. Esta investigación revela cómo la falta de sanciones en la normativa vigente ha favorecido el incumplimiento de la ley: más de la mitad de los asambleístas no han publicado su declaración de conflicto de interés, cinco omitieron su participación en empresas y otros han votado a favor del archivo de proyectos de leyes que afectan sus intereses económicos.

El padre de una candidata en un concurso de belleza podría ser parte del jurado? Evidentemente no, porque habría un conflicto de interés.

Ahora, imagine que un asambleísta que vive de la venta industrial de mariscos vote en contra de una ley de pesca que propone más controles ambientales. O que un asambleísta que es accionista de una de las empresas más poderosas de venta de alimentos vote en contra de una ley que controle los monopolios y los oligopolios. Pues, esto pasa. Y pasa en Ecuador.

Aunque desde 2020 existe una Ley que obliga a los legisladores a declarar cualquier conflicto de intereses y no votar cuando esto se dé, no existen sanciones para quien lo incumpla. Claro, una ley sin sanciones es como una guitarra sin cuerdas. Asimismo, la Constitución prohíbe a un asambleísta desempeñar otra función pública o privada. Tampoco le está permitido desarrollar sus relaciones profesionales, a excepción de la docencia, si esta fuera incompatible con su cargo. Sin embargo, esto tampoco se cumple.

Pese a que en el papel se dice una cosa, en la práctica, con estas dos normas incumplidas, los asambleístas, si así lo quisieran, podrían legislar a su conveniencia.

Como parte del Parlamento Abierto ―un acuerdo internacional que promueve la transparencia y ética en las funciones pública de los Estados― la Asamblea Nacional en 2020, tras una tormenta de desprestigio, también incluyó la obligación de que los asambleístas publiquen en la web oficial del Parlamento su declaración de conflicto de interés.

Pero hasta el 22 de septiembre de 2022, según el Observatorio Legislativo, apenas 62 de 137 asambleístas habían subido a la web su declaración de conflicto de interés. Entre quienes no habían hecho pública su declaración de conflictos de interés se incluye el presidente actual de la Asamblea Nacional, Virgilio Saquicela, y la destituida presidenta (en mayo de 2022) Guadalupe Llori. César Sarango, asesor de Llori, dijo que debe haberse tratado de un olvido. Del Presidente actual, Virgilio Saquicela, no se obtuvo respuesta hasta el cierre de esta publicación.

Ecuador Chequea, La Barra Espaciadora y CONNECTAS revisaron los posibles conflictos de interés en los que han incurrido los asambleístas ecuatorianos. La investigación detectó ocho votaciones irregulares en el último año y medio, es decir, que los asambleístas votaron a favor de archivar proyectos de leyes que afectan sus inversiones privadas. El reportaje también revela que de los 62 asambleístas que sí han hecho pública su declaración de conflictos de interés, cinco omitieron su relación societaria o gerencial con empresas.

El 5 de septiembre, el equipo investigador solicitó a la Asamblea Nacional las declaraciones de conflictos de interés de los 137 legisladores. De acuerdo a la Ley de Transparencia Pública y Acceso a la Información, toda solicitud debe ser respondida en 10 días, con una prórroga de 5 días más con justificación por parte de la entidad pública. Han pasado más de dos meses y hasta el cierre de esta edición no obtuvimos respuesta.

Para el abogado y profesor universitario, Gabriel Hidalgo, en algunos casos existe desconocimiento por parte de los asambleístas, lo que no los exime del incumplimiento.

La forma más habitual de regular favorablemente los potenciales conflictos de interés es a través del archivo de leyes que les son desfavorables. La muestra más clara es lo que ha sucedido en el sector agro, principal actividad económica del país. A pesar de las dificultades que viene enfrentando —con un descenso de 14% en la población rural—, desde 2009, cuatro propuestas de leyes que buscaban renovarlo han sido archivadas en la Asamblea.

La más reciente fue el 19 de abril de 2022. Ese día, se archivó el Código Orgánico Integral Agropecuario que era casi una conjunción de varias leyes para el sector que promovía una mayor equidad de oportunidades y rentas más equitativas. Seis de los 10 asambleístas que tienen relaciones con empresas agrícolas votaron a favor del archivo. El Pleno decidió guardarlo en el primer debate por recomendación del actual presidente de la Comisión de Soberanía Alimentaria Y Desarrollo Del Sector Agropecuario Y Pesquero, Mario Curicama.

En este archivo hubo varios votos que por ley no debieron haber ocurrido, porque la normativa es clara en prohibir a los legisladores votar si tienen algún potencial conflicto de interés.

Por ejemplo, el asambleísta Esteban Torres Cobo, accionista de la gran cadena de supermercados “Corporación La Favorita S.A.”, votó a favor de archivar el Código Agropecuario que proponía el control estatal de los monopolios y oligopolios. La Favorita es la empresa con mayores ingresos anuales en el Ecuador. En 2021 estuvo en el primer puesto en el ranking empresarial con más de dos mil millones de dólares en ingresos y causando 57 millones en impuestos. Se lo considera oligopolio porque tiene varias empresas dentro de la corporación y el Código Orgánico proponía más regulaciones y controles desde el Estado para no afectar el mercado rural y las economías más pequeñas.

“No hay ningún conflicto, no se preocupe. Soy accionista de esa y otras empresas que cotizan en el Mercado de Valores en un porcentaje menor al 0,0000000000001 del capital. Debería tener al menos el 6% de la compañía para que pudiera existir alguna discusión interesante al respecto, pero no soy el señor Wright (dueño de la Corporación)”, respondió a esta alianza el asambleísta Torres.

Torres también es accionista de Mercantil Torresco Cía, Ltda. cuya actividad principal es la venta al por mayor y menor de legumbres y verduras. El Código Agropecuario incentivaba regular la intermediación del mercado y promover el desarrollo equitativo de los mercados locales.

El legislador Jhonny Terán, gerente general y accionista de Altecsa S.A., una empresa de venta y exportación de combustible, también votó contra el Código Orgánico Agropecuario que promovía la transición de energía fósil a energía sostenible. Terán, además, es accionista de la empresa Brecomeal S.A. que produce y vende arroz. El artículo 117 del Código archivado planteaba el control a la sobreproducción. Terán no respondió a la solicitud de entrevista enviada por el equipo de esta investigación.

Lenin Mera es gerente general y accionista de Peninsulagro, que tiene como actividad la industrialización de cárnicos y vegetales; el cultivo y venta de arroz y la venta al por mayor y menor de fertilizantes, relación que se omite en su declaración de conflicto de interés. Mera votó en contra del Código Agropecuario que en el artículo 82 declaraba como rol del Estado bajar los costos de producción y planteaba programas públicos de control de calidad de los abonos. El legislador Mera aceptó, en entrevista para esta investigación, que hubo una omisión en su declaración. Sobre su votación insiste que un artículo no hace la ley y si votó a favor el archivo del Código fue por el contenido de todo el proyecto, además que su partido Unión por la Esperanza (Unes) vota en bloque, así que fue una decisión de la bancada.

Situación similar ocurrió con las reformas a la Ley de Pesca el 18 de octubre de 2022, cuando se decidió el archivo con 119 votos a favor y 18 ausencias.

Entre los votos a favor estuvo el del asambleísta Ronny Aleaga, gerente general y accionista de Tilacorp S.A, empresa dedicada a la comercialización de mariscos. La Ley reformatoria incluía regulaciones ambientales más estrictas. Además, proponía una graduación de las embarcaciones industriales según tamaño y tecnología y multas más altas a las empresas pesqueras por infracciones que cometiesen.

Ecuador Chequea, La Barra Espaciadora y CONNECTAS intentaron contactar a Aleaga. Sus asesores dijeron que debía tratarse de un error y que la declaración sería del período legislativo anterior, a pesar de que todavía no regía la ley. Adicionalmente, ofrecieron enviar información que aclare el asunto, pero hasta el cierre de esta edición no se obtuvo ninguna otra respuesta.

María Cristina Celi, directora de la organización ambientalista One Health Ecuador, quien ha comparecido varias veces dentro de la socialización de temas pesqueros, reconoció que las reformas a la Ley de Pesca sí tenían regulaciones más fuertes para los pescadores industriales que además han sido bastante criticados internacionalmente por sus prácticas ambientales, al punto de que la Unión Europea le puso a Ecuador una “tarjeta amarilla”, es decir, un llamado de atención internacional por no cumplir con los controles necesarios para evitar la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada.

Votos interesados

Jhonny Terán

Jhonny Terán

PSC

Eduardo Mendoza

Eduardo Mendoza

BAN

Esteban Torres

Esteban Torres

PSC

Pierina Correa

Pierina Correa

UNES

Henry Kronfle

Henry Kronfle

PSC

Lenin Mera

Lenin Mera

UNES

Ronny Aleaga

Ronny Aleaga

UNES

Ferdinan Álvarez

Ferdinan Álvarez

UNES

Gerencias y relaciones societarias no declaradas

Para esta investigación se revisó la base de datos de la Superintendencia de Compañías y se determinó que 32 asambleístas son accionistas, gerentes o presidentes de al menos una empresa. De estos, 20 no han hecho pública su declaración de conflictos de interés. En esta lista se incluyen 17 asambleístas que se oficializaron debido a renuncias, fallecimiento o destitución.

Entre quienes no han declarado su conflicto de interés están legisladores que dirigen órganos importantes como el Consejo de Administración Legislativa (CAL) que, después del Pleno, es el segundo en importancia en la Asamblea. El CAL se encarga de aprobar los reglamentos y adoptar las decisiones necesarias para garantizar que el funcionamiento de la institución sea idóneo y transparente. Sin embargo, dos de los siete asambleístas miembros (Esteban Torres y Virgilio Saquicela) tampoco han hecho pública su declaración de conflictos de interés. Y dos han votado en temas sensibles con sus relaciones societarias: Esteban Torres y Ronny Aleaga.

En el Comité de Ética ocurre algo similar: dos de los cinco asambleístas que lo conforman tampoco han hecho pública su declaración, el presidente José Chimbo y Fredy Rojas. El asesor de Chimbo, Julio Ballesteros, envió a esta alianza investigativa un documento donde el asambleísta declara que es accionista de la compañía de transporte mixto Divino Niño Taxdivin S.A., pero este no se ha hecho público en la página web de la Asamblea como lo determina la ley.

Por su parte, Fredy Rojas dijo que hubo retraso en la declaración por errores de su equipo de trabajo. Luego de la conversación, su declaración ya estaba en línea.

Y otro de ellos, el legislador Dalton Bacigalupo, sí tiene su declaración en línea, pero omite que es accionista de Industrias Lácteas Indulac S.A. que se dedica a la producción y comercialización de productos lácteos.

Bacigalupo confirmó a esta alianza periodística que, si bien es accionista de Indulac (empresa familiar del asambleísta), no es administrador. “No tomo decisiones. Si el concepto de conflicto de interés lo llevamos al extremo, un asambleísta de profesión abogado y socio de un Estudio Jurídico no podría tratar reformas legales. Por lo demás, por delicadeza personal, me he abstenido de votar en temas lácteos”. Además, insiste que no declaró sus acciones en el documento porque cree que ser accionista no podría ser causal de un potencial conflicto de interés.

Pero las irregularidades no quedan en la no publicación de la declaración de conflictos ni en el voto interesado de los asambleístas. Hidalgo, recuerda que, según la Constitución del Ecuador, un legislador no puede ejercer otro cargo público o privado que no sea la docencia, so pena de destitución. De acuerdo con la base de datos elaborada por esta investigación, nueve asambleístas constan en la Superintendencia de Compañías como gerentes o presidentes de empresas activas.

Para Hidalgo, ser presidentes o gerenciar empresas los inhabilitaría para ejercer el cargo, y hasta podría ser causal de declarar como inconstitucionales las votaciones en las que estos asambleístas participaron.

El equipo investigador buscó a los nueve asambleístas que según la Superintendencia de Compañías son presidentes o gerentes de empresas. Lenin Mera y Ferdinan Álvarez aceptan que los cargos existen en el papel, pero aseguran que las empresas no están funcionando actualmente. Pierina Correa y Byron Maldonado dicen que ya no son administradores de sus empresas y acusan a la Superintendencia de Compañías de no actualizar la información. Maldonado, al cierre de esta edición, mostró la actualización hecha recientemente en la que ya no consta como administrador.

La Superintendencia de Compañías explicó a esta alianza periodística que su página web se actualiza con cada variación de un registro. Es decir, si hay un cambio de representante legal se registra en la base de datos y con ello se actualiza el producto denominado nómina de administradores. En el caso de las renuncias, una vez que la misma ha sido inscrita en el Registro Mercantil, debe ser ingresada a través del Centro de Atención al Usuario para que sea actualizada la base de datos, esto puede ser realizado en un término de máximo 72 horas.

Humberto Alvarado, en cambio, asegura que desde hace seis años no funcionan sus empresas, a pesar de que las puso en su declaración de conflicto de interés del 2021. Alvarado desde hace dos meses ya no es asambleísta.

Guido Chiriboga, Marcos Molina, Bolívar Remache y Jhonny Terán no respondieron hasta el cierre de esta edición.

Hidalgo insiste en que los asambleístas debían deslindarse jurídicamente de sus empresas antes de posesionarse en sus cargos y que, así se hayan enajenado de sus cargos privados, por ética deberían abstenerse de votar en leyes que tienen relación con compañías que fueron dejadas recientemente. “Este tipo de procesos mal llevados permiten que se legalice la corrupción”, concluye el catedrático.

Entre la falta de sanciones y el boicot

Para Marcelo Espinel, director del Observatorio Legislativo, parte de la Fundación Ciudadanía y Desarrollo, el principal problema es que sin sanciones, ni acciones coercitivas, no existe motivación por parte de los asambleístas de transparentar sus declaraciones.

“Ellos saben que no pasa nada”, insiste el analista político Santiago Basabe y agrega: “Por eso no guardan ni las formas, no presentan sus declaraciones y listo. Estamos naturalizando que así de informal se manejen las cosas en la Asamblea”.

“Pero, ¿quién va a denunciar una no declaración de conflicto de interés o votaciones improcedentes?”, se pregunta Basabe, para responder de inmediato: “¡Nadie, pues! Ahí sí hacen espíritu de cuerpo porque cae uno y caen todos. Allí adentro se manejan entre pequeñas mafias”.

Países como Chile, Colombia, Perú, Brasil y México han adoptado leyes que permiten prevenir el conflicto de interés y se han ajustado a la Convención de las Naciones Unidas contra la corrupción (CNUCC), un instrumento legal internacional que plantea conceptos y acciones que ayuden a los Estados a combatir la corrupción y el conflicto de intereses.

Incluso existe una Ley Modelo Interamericana de la Organización de Estados Americanos sobre la difusión y el acceso a información pública. Ecuador es parte de estos convenios internacionales, pero aún no tiene una ley que regule los conflictos de interés en todo el sector público. Aunque estuvo cerca…

La Asamblea anterior, ante toda la avalancha de denuncias, intentó salvarse: entre el 12 de febrero de 2019 y el 15 de septiembre de 2020, se presentaron cuatro proyectos de ley que proponían regular el conflicto de interés, el lobby y las puertas giratorias.

Las puertas giratorias se refiere a personas que pasan de realizar funciones en el sector público al privado, con la posibilidad de llevar o traer negociaciones, acuerdos y creando conflictos de interés. Por eso, países como España, Francia y Estados Unidos han implementado “etapas de enfriamiento”, es decir, un tiempo en que el funcionario público no puede pasar al sector privado y viceversa (que dura entre uno y tres años) para evitar ese cruce de intereses.

Pero las propuestas de ley para regular el lobby y los conflictos de interés nunca se discutieron en la legislatura anterior. A finales del año pasado la actual Comisión de Participación Ciudadana los unificó en un solo proyecto y lo envió para su discusión al Pleno en marzo de este año. Pero la misma Comisión recomendó archivarlo por no encontrar “una fuerte motivación jurídica que justifique la creación de una ley que regulara la actividad del lobby o gestión de intereses particulares”.

El informe de archivo concluye con un párrafo definitorio: “Los Proyectos de Ley en la Regulación del Lobby, son ineficientes, improcedentes, inviables e inconstitucionales al poseer un texto deficiente que no resulta útil en la realidad práctica”.

La exasambleista Gabriela Larreátegui, quien presentó el primero de los cuatro proyectos de ley de regulación del Lobby y conflicto de interés en Ecuador, cuenta que lo hizo porque vio “que ya lo hicieron en países como Chile. Pero en la Asamblea nada es al azar, al final me llamaron a comparecer, di todas las justificaciones de por qué es importante contar con una ley así, pero a esa gente no le interesa ser transparente”.

Ese 24 de marzo de 2022 ―sin agenda previa de dos días antes como indica la Ley― la Comisión de Participación Ciudadana presentó ante el Pleno el Proyecto de Ley de Lobby y la Prevención de Conflicto de Interés. Lo trataron dos horas antes de la controversial Ley Económica Urgente enviada por el Ejecutivo y que tenía todos los ojos puestos en ella. Así, casi de manera imperceptible, el proyecto de ley que regulaba conflictos de interés se archivó con 91 votos a favor, 22 en contra, 19 abstenciones y un voto en blanco.

Este proyecto de ley incluía que todos los servidores públicos debían presentar la declaración de conflicto de interés juramentada con un formulario establecido por la Contraloría General del Estado sobre las funciones (remuneradas o no) ejercidas al momento y hasta dos años antes en cargos públicos y privados, asociaciones, consejos, actividades filantrópicas. La declaración era obligatoria también para los familiares de todo servidor público hasta el cuarto grado de consanguinidad (abuelos, hermanos, hijos, nietos) y segundo de afinidad (pareja, suegros, cuñados, yernos).

También dejaba claro que no cumplir con este requisito era causal de destitución y multas de hasta 50 salarios básicos. Además, el proyecto de ley, planteaba generar un registro de lobistas.

Pero “nada de esto se pudo concretar porque archivaron directamente, ni siquiera lo trataron en primer debate, simplemente lo desecharon”, confirma Roger Celi, investigador del Observatorio Legislativo. La asambleísta Nathalie Viteri, quien mocionó directamente para votar por el archivo de la propuesta de ley, dijo haber escuchado a invitados internacionales dentro de la Comisión de Participación Ciudadana explicar que, con este tipo de leyes regulatorias, “las tasas de corrupción se elevan a niveles altísimos”.

Cabe mencionar que Viteri tampoco ha presentado su declaración de conflicto de interés a pesar de que es accionista de la empresa American Collection S.A. (Amcolsa), que ofrece servicio de fondos de inversión y administración de capital limitado. También es hermana de la alcaldesa de Guayaquil, Cynthia Viteri. El 10 de noviembre de 2022, la asambleísta Viteri confirmó para esta investigación que es accionista de una empresa de cobranza. Al preguntarle por su declaración, dijo que era un documento que no muchos conocían pero que desde “hace tiempo” lo tiene publicado. Sin embargo, en la página web el PDF tiene como título “declaración conflicto de interés 10 de noviembre de 2022”, es decir, de ese mismo día.

Asamblea de Ecuador
Apenas 62 de los 137 asambleístas han hecho público su conflicto se interés a pesar de que la ley les obliga a hacerlo en los ocho primeros días de su posesión. Crédito: Gabriela Verdezoto Landívar.

El archivo de la ley regulatoria de conflicto de interés no solo fue polémico porque nunca se llegó a tratar, sino, además, porque incluyó un conflicto de interés de uno de los asambleístas que votaron por archivarla.

El presidente de la Comisión que recomendó el archivo del proyecto de ley es Ferdinan Álvarez, quien no ha presentado su declaración. Pero, según la Superintendencia de Compañías, es accionista y gerente de la empresa Dimarbe Desing & Lawyers Corporation Didelawcorp S.A.S., cuyo objeto social es “dar servicios de asesoramiento orientación y asistencia operativa a las empresas y a la administración pública en materia de actividades de cabildeo (grupos de presión (lobbies))”

Álvarez, a pesar del evidente conflicto de interés, votó a favor del archivo del proyecto dentro de la Comisión y luego votó a favor del archivo en el Pleno. No se ha abierto ningún expediente en este caso. La compañía sigue activa al igual que su función de gerente.

El Observatorio Legislativo dio una alerta en este proceso, y su director, Marcelo Espinel fue amenazado en un restaurante por el propio asambleísta. En un video que circuló en redes sociales se ve como el asambleísta y dos personas más increpan a Espinel. Días antes la ONG había hecho pública la relación de Álvarez con una empresa de Cabildeo.

Álvarez por su parte, dijo a Ecuador Chequea, La Barra Espaciadora y CONNECTAS que su compañía no se dedica a temas de lobby, sino que, al registrarse en la Superintendencia de Compañías, es esta la que arroja “una serie de servicios”. Agregó que la empresa se creó antes de su campaña electoral para la venta de muebles por parte de su esposa, pero que nunca la usó para girar un dólar. Y, finalmente, comentó que la empresa no ha facturado por lo que no cree que haya conflicto de interés.

El Observatorio Legislativo hizo un seguimiento al caso y explica que cuando se registra una empresa en la Superintendencia de Compañías se llena un formulario con la actividad económica a la que se va a dedicar de acuerdo con códigos internacionales “Por eso es casi imposible que haya un error en que se ponga una actividad que no corresponde a la inscripción del empresario” dice Roger Celi, investigador de la organización civil.

“No se trata de criminalizar a los empresarios o a los grupos económicos. Claro que tienen derecho de participar, pero las cosas deben estar claras”, dice Celi, quien cree que por eso es importante gestionar e inhibir los potenciales conflictos de interés, y eso se hace a través de la transparencia.

Marcelo Espinel, insiste que la falta de credibilidad en los representantes a quienes los ecuatorianos dieron su voto de confianza y pagan su sueldo con sus impuestos, pone en riesgo a la democracia, la libertad y abre la puerta a la corrupción y al ingreso de dinero ilegal.

CRÉDITOS

Investigación:
Gabriela Verdezoto Landívar

Acompañamiento editorial, diseño y desarrollo multimedia:
Equipo CONNECTAS

Una investigación de:  Ecuador Chequea, La Barra Espaciadora y CONNECTAS

Con el apoyo de: International Center for Journalists (ICFJ)

Este trabajo fue realizado por Gabriela Verdezoto para Ecuador Chequea, La Barra Espaciadora y CONNECTAS con el apoyo del International Center for Journalists (ICFJ) en el marco de la Iniciativa para el Periodismo de Investigación de las Américas.